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「ＩＬＯ（国際労働機関）」はグローバル化の中で「ディーセント・ワーク」を目指す！

タケオ（カンボジア）の村で

国連の仲間で「労働」という分野を扱う専門的な機関、それが国際労働機関（Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ｌａｂｏｕｒ　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ、ＩＬＯ）です。今ＩＬＯは、「ディーセント・ワーク」というものを大々的に推進しています。ここでは、この「ディーセント・ワーク」を中心に、ＩＬＯの主な活動をご紹介しましょう。

１．ディーセント・ワーク（decent work、DW)

　（１）ディーセント・ワークとは何か---1999年のILO第87総会でソマビア事務局長がグローバルな変化の時代に相応しいILOの活動理念として提唱し各国の支持を得た／労働に関する基本的権利の実現、差別の無い雇用機会の確保、社会保護の強化及び社会対話の促進という４つの戦略目標から成る／ディーセント・ワークの理念は、発足以来、各国の法律、制度及び政策面の確立に活動の重点を置いてきたILOを大きく転換させた（第87回総会事務局長報告「Decent Work」p1-3.(注１)）／その萌芽は1946年の憲章改正（注２）、1965年のUNDPの発足に見られるものの技術協力が基準適用の補完的手段であるという基本的性格は変わっていなかった／ちなみに、ディーセントワークの４つの戦略目標は建前上活動目標として相互に平等であり、いずれかが他に優先するということはない(注３)／さらにその後、2003年の第91総会で「貧困からの脱却」（第91回総会事務局長報告「Working out of Poverty」）を活動の重点として強調し、広義の「雇用」（「work」 ないし「job」）をその最有力手段として位置付けた（注４）ことにより、「雇用」が理念上は他の戦略目標に優先するかのごとき考え方に変わってきている（ただし、この点がILO自身及び加盟国に十分明確に認識されているとは言い難い（注５））。

　（２）如何に進めるか---ILO本部の主導により８カ国（バーレーン、バングラデッシュ、デンマーク、ガーナ、カザフスタン、モロッコ、パナマ及びフィリピン）でパイロットスタディー（DWPP）が実施された／ＤＷを実現していくためにはILOが各国と共同作業で国別のＤＷ計画を作ることが必要／計画作りには当初から三者構成で臨むことが肝要／多くの国は、ILOの特別な支援が無ければDW計画を立案できない／各国はDW計画を国家計画として認知する必要／ILO側から見ればDW計画の作成はショッピングリストの提供になるおそれ（注６）／計画実施に必要なリソースは、まず当該国が可能な限りの負担をし、足りない部分は、ドナー国及び機関に依存すべきで、ILOは技術支援に限られること／計画は大枠を除いて、状況変化に対応して必要な変更を施していくべきもの／その際、インディケーターを使った計画の達成度合の評価が鍵となる。

　（３）目標は達成できるのか---多くの国にとって、DW計画の実施にはILOに限らずUN全体、ブレトンウッズ機関、ドナー国による膨大な支援が不可欠／ILO本部はディーセント・ワークの達成度を計測するためのインディケーターを発表（注７）。しかし、計測は一方で各国の「格付け」になるおそれ／DW自体がムービングターゲットであると考えるべき／現在のデンマークでDWが達成されていないとするならば、多くのアフリカやアジアの国にとって、コスト及び時間の面で、気の遠くなるようなターゲット、「絵に描いた餅」ということになる／ILOにとっても、各国のDW計画にコミットしながら、その達成について必要な支援は、ILO自身では提供しきれない、という矛盾を抱え込む結果となった（注８）。

２．労働基本権

　（１）ILOとフェアートレード---ILOは19世紀初期のグローバリゼーション（低賃金による国際的不公正競争の規制とロシア革命による労働運動の社会主義化の防止）の産物である。国際貿易における「社会条項（social clause）」問題は、今日に至るまで繰り返し形を変えて議論されている（例えば、1998年の第86回総会で採択された「労働の基本的権利に関する宣言（ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work） 」についても、基本条約を遵守しない国に対する制裁の是非については最も激しい議論を呼んだ（注９））。

　（２）西欧的民主主義体制を取らない国々との共存---今日、ロシア、中国、ベトナムなどの共産主義又は社会主義国家のほか、アジア、中東、アフリカなどで西欧的民主主義とはいろいろな意味で実質的に異なる国々がILOの正式メンバーになっている／ILOの労働側で主導権を握るICFTUがこれらの国の労使関係諸制度に否定的であるのは現実的であるといえるのか／中国には「結社の自由」がない（注10）／イランの「労働者の家」は労働組合ではない（注11）。

　（３）「条約違反監視システム（supervisory mechanism）」の実情—i）条約勧告適用専門家委員会---批准条約の適用状況及び未批准条約、勧告の現況報告を検討し総会に報告、ii）総会基準適用委員会---専門化委員会の報告を政労使三者で検討、iii）理事会結社の自由委員会---労働側（ICFTU）が第一の主導権を持ち、第二が使用者側、政府側は委員がしばしば交代することもあって殆ど発言力が無く、事実上労使の取引で結論が出されている（注12）。ILOの監視システムは、少なくとも国内に労働委員会制度や裁判制度を始めとする民主的な諸制度が確立している国にとっては、あまり有意義とは言えない。

　（４）アジアの現実を直視する必要---農業分野やインフォーマル部門の大きさを十分考慮に入れる必要（注13）／ILOの現状では、労使ともにそれらの部門を適切に代表しているとは言い難い／中核８条約を含め、ILO条約の批准は、多くのクライテリアの一つに過ぎない。

　（５）ミャンマー問題---1999年11月の第276回理事会で強制労働条約違反の件で憲章33条発動の制裁決議(注14)／アジアの政労使を中心にかなりの反対及び棄権票／ハイレベルミッション、リエゾーンオフィスの設置にも拘らず「強制労働の排除」については、結局何一つはかばかしく進展していない／制裁決議の影で、ミャンマー国内の目に余る悲惨な現状が放置されている／他の国連機関はILOの制裁決議を実質的に無視／多数の組合活動家が誘拐、殺害され、９件もの案件が結社の自由委員会で審議されているにも拘らず、審査委員会の設置さえ行われていないコロンビアのケースとの対比（注15）。

３．貧困の撲滅

　（１）ILOと貧困の撲滅---1944年のフィラデルフィア宣言は、「一部の貧困は、全体の繁栄にとって危険である」としており、第91総会で事務局長報告が「貧困からの脱却」をテーマとしたことは、適切でなかったわけではない／しかし、貧困問題は政治、経済、社会制度全体に起因するもので、そこにおける「DWの担当分野（decent work dividend）」は後付けの部分が多い／世銀（World Bank、ＷＢ　）は1999年に「貧困削減戦略文書（Poverty Reduction Strategic Paper, PRSP）」を提唱し、今日までに70を超える国々がPRSP のプロセスに入っている。

　（２）アジアの各国における進行状況---アジアではバングラデッシュ、カンボジア、インドネシア、ラオス、モンゴル、ネパール、パキスタン、スリランカ及びベトナムの9カ国がPRSPを進めている（注16）／PRSPは国家計画であるという性格上、企画省又は大蔵省が主導し、労働省は関与していない場合が多数である／したがって、労使も当初から参画していないケースが多い／国別計画であることから、ILOの事務所がない国においてILOが関与するのは大変困難／ILOが関与し得た場合でも、それはその国のＰRSP全体のうちの限られた部分であり、かつ主導権はWB側にあるため、評価の仕方や進め方をめぐって軋轢が起きるケースがある／現に、食うや食わずのぎりぎりの線で喘いでいる人々に向かって、日銭を稼ぐ仕事を提供することは、例えそれがどんなものであれ、大いに現実的意味がある。しかし、その仕事が「ディーセントワーク」でなければならない、と言った途端にそれらの人々はそっぽを向く（注17）。

　（３）遅れてきた者の限界---十分なリソースを持ち、経済基盤の強化という明確な目的意識を有するWBの主導で始まったPRSPについて、ILOは出遅れ、本来国別計画を持たず、かつPRSPの一部分しか守備範囲でないという制約のなか、それでもLOは比較的良くやっている方であるといえよう／しかし、PRSPが３年から５年という短期間のサイクルで結果を評価しながら進化、前進していくことからすると、DW計画という相当長期にわたる視点を基本とするILOとしては、国別のDW計画作成を急ぎPRSPとの整合性を個々にWBと合意し、その中での達成目標の明確な優先順位を十分認識しながらきめ細かく対応して行くほかは無い。

４．グローバル化とILO

国連は、いち早く1999年１月、ダボスの世界経済フォーラムにおいてコフィアナン事務総長がグローバルコンパクト（global compact）を提唱し、グローバル化がもたらす問題に対し国連としての対処の仕方を明確にした。

　既に見たように、ディーセントワークの提唱、推進自体がグローバル化に対するＩＬＯの処方箋であったはずである。ところが、ILOは、改めて、グローバル化に関するコンセンサスを作りグローバルな社会経済政策を進めるという目的から、2002年2月、「グローバル化の社会的側面に関する世界委員会（World Commission on the Social Dimensions of Globalization）」を発足させ、委員会は2004年2月、２年にわたる討議及び各地域での対話の結果を報告書にまとめた。しかし、グローバル化による敗者にとってはグローバル化そのものが受け入れ難いという現実は変わりようがない。しかも、委員会は当初からILO本来の組織から独立であり、出された結論を実行する体制もＩＬＯとして何らかの活動を行う財源も無いのが現実である。
思うに、今日、多くの国連機関が、殊にそのトップが交替した際には、本来の活動分野を越えて次々に新たな視点のテーマを提唱しそれに基づいて活動を拡張しようとする傾向が見られ、各国連機関間の活動のオーバーラップが効率性の点からも大きな問題となっている。限られたリソ－ス（注18）を有効に役立てるためにはその活動をILO固有の分野に集中すべきではなかろうか。ちなみに、ここ10年来、ILOのあらゆる活動の中で唯一成果を上げたと言われているのは1992年に設立されたIPEC（The International Programme on the Elimination of Child Labour）のみであると言われている（注19）。

５．ILOと日本

　日本は1919年のILO創設以来のメンバーで、1922年には常任理事国になっている。しかし、その後1933年の国際連盟脱退に続き、1938年にILOを脱退。戦後、1951年に再加盟し、1954年に再び常任理事国となり、今日に至っている。ILO 予算の分担率は、1980年代に急増し、2000年には20％を超えたが、2002年以降19.369％となっている。

しかしながら、ILOにおける日本は、その発言が時に注目を集めた場面もあった（例えば、1998年の「宣言」をめぐる議論の過程で日本政府はアジアの利益を代弁する立場から、アジア諸国の意見を纏めつつ、国際労働基準の貿易上の保護主義的目的のための利用に首尾一貫して反対しアジア諸国の尊敬を集めた。また、前掲のミャンマーに対する制裁決議についても日本は主導的役割を果たした。）が、総じて希薄である。それは、一つには、日本の拠って立つ地域がアジアであるにも拘らず、アジアを纏め切る力が欠如していることによる。日本は、過去に度々アジアグループのコーディネーターを勤め、調整役としてのその真摯な活動振りは各国の評価を得てきた。しかしながら、ことリーダーシップとなると、労使がそれなりに活躍している一方、政府は概ね無力であった。

分担金以外にも、日本は毎年相当な額の資金（約2億円）を拠出して、いわゆるジャパンファンドの事業を行わせている。主に外務省系統によるもので、人作りや児童労働など労働関係にかかるODAの金額も相当なものになるはずである（注20）。その割には、ILOの内部では、これら日本のODAに対する評価は、残念ながら極めて低い。納税者に対する責任からも、政府はその理由をつきとめ、改善する努力をする必要がある。

注

１．Since its inception, it (ILO) has sought to create this framework(framework for peace and stability) through a combination of normative action, institution building and public policies.---The traditional cornerstones of the ILO’s activities have changed, shifted by the transformation of the economic and social environment brought about by the emerging global economy. ---At this juncture, the ILO therefore finds itself well positioned. Business, labour and governments sit at its table. Its instruments are social dialogue and policies to promote fundamental principles and rights at work, employment, and people’s security. ---The primary goal of the ILO today is to promote opportunities for women and men to obtain decent work, in conditions of freedom, equity, security and human dignity. ( 「Decent Work」、DG’s Report to the 87th ILC, 1999 )

２．1946年の憲章改正により、第10条第２項b「総会の決定に基づいて行う法律及び規則の立案並びに行政上の慣習及び監督制度の改善に関して、政府の要請があった時に、可能な全ての適当な援助をこれに与えること。」が加えられた。

３．この点についてDG レポート（注1）は、「To achieve this objectives（decent work の達成）、the ILO must concentrate its efforts. It cannot do everything simultaneously, and so it must choose the areas in which to focus its resources.」と、限られた財源の配分上の問題として捉え、例えば2000－2001予算においては、４つの戦略分野すべてにわたる８つのインフォーカスを提案している。

４．「A key to this is to empower the poor themselves, ensuring that they have a chance to obtain jobs, exercise their right to organize and enjoy social protection.」 (「Working out of Poverty」DG’s Report to the 91th ILC,2003)

５．雇用の重要性が強調される一方、予算上は2000－2001、2002－2003期とも雇用関係の予算は大幅な削減をみており、ＤＧの屡主張するところと矛盾している。

６．例えば、ＤＷのパイロットカントリーの一つであるフィリッピンではＤＷ計画の実施に当たり、国内では必要な財源の確保が困難なこともあり、ＩＬＯ主導でＡＤＢ始め必用なリソース確保の折衝に当らない限り全く計画の実施見込みが立たない状況で、ＩＬＯ　側が予め注意していたにも拘らず、フィリッピン側も当初からそれを期待していたと思われる向きもある。

７．Anker R. et al:「Measuring decent work with statistical indicators」, Working Paper No.2,Policy Integration Department, ILO, Geneva, 2002

８．「The ILO is not a funding organization.」というのがこのところ各国との個別折衝に当ってＩＬＯ側から必ず一度は言われる表現となっている。
必要な財源問題は別にしても、アジア太平洋地域の場合、28の加盟国に対し、８の地域事務所と３の地域事務所を兼ね多目的専門家チーム（multi-disciplinary team）がある。地域事務所には現在のところ専門家は配置されていない。それぞれのMDTには各方面の専門化がバランス良く配置されておらず、例えば、HIVのように地域全体でたった一人の専門家（それも臨時雇用）しかいないものもある。今後、ことに地域事務所のない国についてDW計画の立案要請があった場合、対応が困難であることは目に見えている。

９．結局「宣言」の第５項として「Stress the labour standards should not be used for protectionist trade purposes, and that nothing in this Declaration and its follow-up shall be invoked or otherwise used for such purposes; in addition, the comparative advantage of any country should in no way be called into question by this Declaration and its follow-up. 」という表現が盛り込まれた。

１０．例えば、結社の自由委員会は、2000年６月の会合において、ＩＣＦＴＵの強い要請により、1989年に独立の労働組合を組織しようとして拘禁された20名以上の組合活動家のケースについて中国政府に対しダイレクトコンタクトミッションの可能性について打診。その後もこのケースをめぐる議論は形をかえて取り上げられている。

１１．イランでは、ハタミ政権のＩＬＯの定義に適う労使関係の形成という方針の下、その前のラフサンジャニ政権下で民主化の推進に多大の力を発揮したマジューブ事務局長率いる「労働者の家」が、労働者の定義に含まれない農民、協同組合、自営業などを含んでいるとして、ＩＬＯを巻き込む形で三者構成の懇談会など公式の場から締め出す動きをしている。

１２．ＩＬＯの全ての会議について言える事であるが、三者構成で多数決主義がとられる場合、二者の取引による合意で物事が決められることが可能である。ＩＬＯでは、労使のスピーカーをベテランの代表が勤めることが慣例である。一方政府側は、そのトップについては、労使に比べると交代が頻繁で状況の把握が不十分であり、かつ、個々の議事事項についての関心も希薄である。このような事情から、議事は労使のスピーカーを中心として進行し、問題が生じたときは、労使のスピーカーを中心とする話し合いで、屡政府側の意向を軽んじ、若しくは無視する形で結論が出されてきている。事務局側も、国の利害が異なり纏まりにくい政府側との調整を始めから困難視し、労使のみの調整に過大に依存する傾向がある。総会や理事会など、議論の成り行きが見える会議においてはまだしも、結社の自由委員会のような非公開の場で、労使の事実上の談合、若しくは阿吽の呼吸で結論が出されていくのは不明朗この上ない。国によっては、自らの案件について、比較的理解の得られやすい使用者側に働きかけて、有利な結論を得るよう工作するケースもまま見られる。

１３．アジアの場合、非農業部門の雇用の40から85％がインフォーマル雇用であると推計されている（「Decent Work and the informal economy」Report VI of the 90th session of the International Labour Conference, p20）

１４．1993年１月、ＩＣＦＴＵは「ミャンマー／ビルマ政府の強制労働に対する監視義務の欠如」を理由に憲章24条に基づく申し立て（representation）を行った。1997年3月の理事会で憲章26条に基づく審査委員会が設置、1998年８月、同委員会は、必要な法改正、強制労働の排除、有罪者の処罰などを含む報告を発表。ミャンマー政府はその後もＩＬＯ側の勧告、要請に十分対応しなかったため、遂に憲章33条による制裁決議が行われるに至った。

１５．コロンビア政府に対しては、1787、1948、1955、1962、1964、1973、2015、2046、2051、の各提訴の他、憲章26条による提訴が、結社の自由委員会に係争中である。国内では労働組合の活動家が度々誘拐、殺害され、その数は既に数百名を数えている。1999年11月理事会で、結社の自由委員会は審査委員会の設置を提言したが、結局設置は見送られ、2000年の第88回総会後の第278回理事会で、事務局長提案により元ブラジル大使のアルバカーキ氏を事務局長特使として派遣することを決定。特使は、数回にわたり報告を提出。しかし、事態は悪化する一方。コロンビア政府は、事態の改善に対する真摯な努力を怠る一方、外交努力で審査委員会の設置など、ＩＬＯの強い介入を回避することにより多くの努力を傾けているように思われる。

１６．各国におけるPRSPの進行状況は、一言で言えばマチマチである。ILOが正式に関与している国（pilot country）は、このうち、カンボジア、インドネシア、ネパール、パキスタン、ベトナムの５カ国のみである。ベトナム、インドネシア、パキスタンでは、PRSPを地方に下ろす段階で地方からの反発が起きている。カンボジア、ネパール、ラオスでは、海外や国際機関からの支援に余りに多く依存している。ネパール、スリランカでは、国内の紛争がPRSPの推進を大きく妨げている。インドネシアでは、テロリストの活動による恐怖がやはり大きな妨げになっている。中でも、バングラデッシュは、当初大蔵省が担当していたものを、後に経済企画委員会が担当するところとなったため、両機関間の軋轢が絶えず、各省の参加も消極的であった。これらの動きに痺れを切らしたNGOが今度は自らのPRSP案を公表したため、混乱に拍車を掛ける結果になった。

１７．貧困に喘ぐ地域において「労働集約的投資による雇用創出（labour based appropriate technology、LBAT）」とよばれる手法が大いに効果を挙げている。1970年代から、ILOにおいて定式化され、アジアやアフリカの低開発国、開発途上国で導入され、端、灌漑施設等の建設、補修工事を通じて臨時的な雇用を創出する手段として活用されているもので、通常の機会集約的な手法とこの労働集約的な手法を比較すると、道路建設の場合、投資総額のうち労働に割り当てられる額が、前者では投資総額の10％程度であるのに比べ後者では50－60％にもなるのである。

１８．予算総額年は、2002年で384,125,400スイスフランである。ＩＬＯは年間1億2200万ドルの技術援助を行っているが、ILOの通常予算からは16％しか負担されておらず、他はＵＮＤＰや外部からの委託資金に依存している。

１９． 具体的な成果としては、i)プログラム自体の拡大（2002年現在、75カ国で26のドナーによる活動が展開）、ii）1999年採択の182号条約の批准の急速な拡大（2002年２月現在で115カ国）、iii）最悪の形態の児童労働に従事する児童の数が世界全体で減少（1995年から2000年にかけて一応4400万減と推計）が挙げられよう（「A future without child labour」、Global Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work,2002）。

２０．2003年度の日本のＯＤＡは、一般会計が8577億円、事業予算が１兆1570億円で、国民１人当たり１万円の負担であった。